Ne mora o svemu da odlučuje svih 15 sudija - intervju predsednice Ustavnog suda

Ustavni sud je najviša instanca svake države, pa i naše. Ovako kako radi, u praksi, često mu se u medijima prigovara na sporosti i neefikasnosti. Očigledno da nešto „ne štima”.

Bosa Nenadić, predsednica ove visoke institucije, i sama se prva oglasila i izašla u javnost, sa predlozima o promeni i drugačijem načinu rada, ali i naglasila da bi se izmenama zakona poboljšala efikasnost rada Ustavnog suda Srbije. To je bio povod za razgovor sa njom.

Izjavili ste da je nesporan stav USS da treba što pre pristupiti izmenama našeg zakonodavstva i u pogledu nadležnosti suda. O kakvim je izmenama, konkretno, reč?

Stanovište je suda da što pre treba usvojiti nova zakonska rešenja koja se odnose na organizaciju, uređenje suda, njegovo postupanje i način odlučivanja, kao i da treba izmeniti odredbe zakona koje se odnose na nadležnost suda. Najavljene izmene Zakona o Ustavnom sudu su prilika da se to učini. Ustavni sud Srbije jedan je od ustavnih sudova u svetu sa najširim i najraznovrsnijim nadležnostima. Pored tipičnih, sud je postao nadležan za brojne sporove koji po svom karakteru i prirodi više priliče poslovima koje po Ustavu vrše drugi državni organi.

Osim što odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom i međunarodnim pravom, sud ocenjuje i ustavnost i zakonitost uredaba i drugih republičkih propisa, akata lokalne samouprave i teritorijalne autonomije, privrednih društava, političkih stranaka i udruženja građana, kolektivnih ugovora, rešava najrazličitije sukobe nadležnosti, odlučuje o zabrani rada političkih, sindikalnih i verskih organizacija i udruženja. Nadležan je i za izborne sporove, utvrđuje da li postoje povrede Ustava od strane predsednika Republike, a poverena mu je i prethodna kontrola zakona, „pre njihovog proglašenja”. Tome treba dodati i postupanje po ustavnim i drugim žalbama, što je za samo dve godine postala dominantna nadležnost Ustavnog suda i pretvorila ga u svojevrsni žalbeni sud.

S obzirom na ustavni položaj i ulogu Ustavnog suda, njegova nadležnost može biti uređena samo Ustavom. Pitanje nadležnosti Ustavnog suda, po mom mišljenju, treba da bude van domašaja zakonodavca. U suprotnom, zakonom bi se mogla menjati nadležnost suda po meri politike, zavisno od odnosa političkih snaga.

Da li su sadašnje nadležnosti USS „preopširne” i šta sa njima?

Bez izmene odredaba Ustava nema mogućnosti za sužavanje navedenih nadležnosti suda, osim u delu poslova koje je već širokoj ustavnoj listi nadležnosti pridodao zakonodavac, a koje mogu kompetentno da obave drugi organi, pre svega sudovi.

Pred Ustavnim sudom je više od 7000 ustavnih i drugih žalbi (oko 1.500 su podneli neizabrane sudije i tužioci). Gotovo trećina ustavnih žalbi izjavljena je i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Upravo ta nadležnost je uvedena Zakonom o Ustavnom sudu. Ustavnom položaju sudske vlasti je primerenije da se zaštita prava na suđenje u razumnom roku primarno obezbeđuje od strane viših – instancionih sudova ili Vrhovnog kasacionog suda. Time se ne isključuje mogućnost da se i zbog povreda ovog prava građani u krajnjem obrate i Ustavnom sudu.

Komparativno iskustvo pokazuje da je odlučivanje o povredi ovog prava pitanje kojim se prevashodno bavi sama sudska vlast. Posle iskustva sa nedelotvornom ustavnosudskom zaštitom ovog prava i pod uticajem odluka Evropskog suda, pred kojim je bio veliki broj aplikacija zbog povrede ovog prava, i zemlje u regionu su, primera radi Slovenija i Hrvatska, donele posebne zakone i ta pitanja prenela u nadležnost redovnih sudova.

Izneli ste i stav da bi u pogledu organizacije i načina rada trebalo tražiti nova rešenja! Koja, konkretno?

Sud po važećim zakonskim rešenjima o svim pitanjima odlučuje u plenumu od 15 sudija, što se u savremenom ustavnom sudovanju ne praktikuje. Da li je svrsishodno i racionalno da se kompletan sastav Ustavnog suda, na sednici izjašnjava čak i o tome da li podnesak upućen sudu ispunjava procesne pretpostavke, da li je na primer žalba uredna, blagovremena, da li je Ustavni sud nadležan da postupa po tim podnescima. To znatno usporava rad ovog suda. Smatram da nema ustavnih prepreka da odluke o pojedinim pitanjima sud može da donosi i u većima od osam članova. Naravno, ako ne bi bilo jednoglasne odluke u veću, odlučivalo bi se na sednici Ustavnog suda. O tipičnim ustavnim sporovima, odlučivalo bi se i dalje na sednici svih sudija (oceni ustavnosti i zakonitosti, saglasnosti međunarodnih ugovora sa Ustavom, zabranama rada, i dr.).

Da li bi te izmene išle u prilog efikasnosti i boljem funkcionisanju?

Svakako. U protivnom, zbog obimnih i raznovrsnih nadležnosti Ustavnog suda u okruženju, u ambijentu nedovoljnog demokratskog potencijala i neefikasnosti institucija koje se bave zaštitom prava, a pre svega sudova, ovaj sud je postao jedan od najopterećenijih organa, a zbog neadekvatnih zakonskih rešenja u pogledu načina rada i odlučivanja – usporen u obavljanju svojih osnovnih funkcija.

Dešava se i da pojedine institucije, umesto da same reše određena pitanja iz svoje nadležnosti, predmete „prebacuju” Ustavnom sudu, što dodatno zatrpava ali i krnji ugled ovog suda u javnosti, koja ne razume uvek na pravi način oglašavanje suda nenadležnim. Nadalje, zloupotrebljava se i pravo obraćanja Ustavnom sudu, pa se od suda traži da rešava sukobe nadležnosti iako je zakonom jasno utvrđena nadležnost „organa u sukobu”.

Ustavni sud je realno došao u opasnost ne samo da sam ne postupa u razumnom roku, već i da svoje osnovne funkcije ne ostvaruje delotvorno i efikasno. Mislim da bi Ustavni sud trebalo da se bavi samo najsloženijim sporovima ustavnog ranga, a zbog svega navedenog, on polako počinje da gubi fizionomiju ustavnog čuvara koji samo izuzetno postupa i da se pretvara u sud „dnevne intervencije”.

Već nekoliko puta upozoravate javnost da može doći do „zagušenja” USS?

Sud je već sada u takvoj situaciji kada su u pitanju ustavne žalbe ali bojim se da do toga može uskoro doći i u domenu normativne kontrole. Građani s pravom očekuju da USS blagovremeno i po redu prispeća odlučuje o njihovim zahtevima. Međutim, za veliki broj predmeta u radu, zbog njihovog značaja i propisanih rokova, neophodno je hitno postupanje suda. Takvo postupanje očekuje se po žalbama sudija i tužilaca ali moram da naglasim da su pred USS i druge ustavne žalbe koje zbog svoje prirode ne trpe odlaganje, jer su izjavljene takođe zbog prestanka radnog odnosa, uskraćivanja određenih ekonomskih i socijalnih prava, zaštite prava dece i starih osoba, lišenja slobode, izvršenja sudskih odluka na koje se čeka decenijama, itd.

Ali, pred USS se nalaze i zahtevi za ocenu Statuta Vojvodine, Zakona o utvrđivanju nadležnosti Vojvodine, Zakona o crkvama i verskim zajednicama, Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, Zakona o Visokom savetu sudstva, Zakona o političkim strankama i desetine drugih zakona, pa i potvrđenih međunarodnih ugovora u domenu socijalnih prava, koji pokreću ozbiljna ustavnopravna pitanja. Ništa manje nisu značajne ni odluke USS po zahtevima javnog tužioca za zabranu pojedinih navijačkih grupa, „Nacionalnog stroja”, „Obraza” i organizacije „1389”. Otuda očekujem da će sudije izvestioci uskoro izaći sa odgovarajućim predlozima za dalje postupanje suda.

Sudije Ustavnog suda bile su podeljene po pitanju žalbi neizabranih delilaca pravde. Da li je to razlog što se „sporo” postupa po njima?

Kako je reč o novoj nadležnosti USS, a u nedostatku postupovnih pravila u zakonu, bilo je nužno sve njene aspekte pažljivo i svestrano razmotriti. Za to je potrebno vreme.

Iako je bilo različitih stanovišta o tom pitanju, a što se vidi i iz izdvojenih mišljenja pojedinih sudija, sud je u martu jednoglasno usvojio stavove da neizabrane sudije i tužioci imaju pravo žalbe, kao i pravo na pojedinačne odluke Visokog saveta sudstva (VSS), odnosno Državnog veća tužilaca (DVT) koje sadrže individualizovane razloge za neizbor. Nesporno je da usvojeni stavovi USS obavezuju sve njegove sudije.

U javnosti se često navodi da je Ustavni sud doneo samo jednu odluku po žalbi neizabranog sudije u slučaju Saveljić, što je formalnopravno tačno. Međutim, to je bila svojevrsna pilot odluka šireg domašaja, koju poznaje i praksa suda u Strazburu, a kojom je sud jasno iskazao stav i u pogledu ostalih žalbi, budući da se sve žalbe neizabranih sudija odnose na jednu te istu odluku – takozvanu zbirnu odluku o prestanku sudijske dužnosti i da su u suštini zasnovane na istom ili sličnom činjeničnom i pravnom stanju. I VSS je potom, donoseći pojedinačne odluke naveo da to čini uvažavajući stavove Ustavnog suda izražene u pomenutoj odluci.

Naglašavam da je USS, odmah po prijemu svake od 238 pojedinačnih odluka VSS, zatražio od podnosioca da obavesti sud da li ostaje pri žalbi i da se izjasni o razlozima neizbora koje je u odluci naveo VSS. Ustavni sud je takođe pribavio, odnosno zatražio od VSS zapisnike i drugu dokumentaciju o sprovođenju postupka izbora sudija.Konačno, prošle sedmice Ustavni sud je usvojio stavove o načinu održavanja rasprave u tim predmetima. Sve rasprave ću, bez odlaganja, zakazivati odmah po prijemu predloga sudije izvestioca.

O. Milanović

(POLITIKA, 3. oktobar 2010.)

Razgovor nedelje: Bosa Nenadić, predsednica Ustavnog suda Srbije

Ne mora o svemu da odlučuje svih 15 sudija

Bez izmene odredaba Ustava nema mogućnosti za sužavanje nadležnosti suda. – U Ustavnom suduje više od 7.000 ustavnih i drugih žalbi. – Pred sudom se nalaze i zahtevi za ocenu Statuta Vojvodine, Zakona o crkvama i verskim zajednicama, Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, Zakona o Visokom savetu sudstva, Zakona o političkim strankama

Ustavni sud je najviša instanca svake države, pa i naše. Ovako kako radi, u praksi, često mu se u medijima prigovara na sporosti i neefikasnosti. Očigledno da nešto „ne štima”.

Bosa Nenadić, predsednica ove visoke institucije, i sama se prva oglasila i izašla u javnost, sa predlozima o promeni i drugačijem načinu rada, ali i naglasila da bi se izmenama zakona poboljšala efikasnost rada Ustavnog suda Srbije. To je bio povod za razgovor sa njom.

Izjavili ste da je nesporan stav USS da treba što pre pristupiti izmenama našeg zakonodavstva i u pogledu nadležnosti suda. O kakvim je izmenama, konkretno, reč?

Stanovište je suda da što pre treba usvojiti nova zakonska rešenja koja se odnose na organizaciju, uređenje suda, njegovo postupanje i način odlučivanja, kao i da treba izmeniti odredbe zakona koje se odnose na nadležnost suda. Najavljene izmene Zakona o Ustavnom sudu su prilika da se to učini. Ustavni sud Srbije jedan je od ustavnih sudova u svetu sa najširim i najraznovrsnijim nadležnostima. Pored tipičnih, sud je postao nadležan za brojne sporove koji po svom karakteru i prirodi više priliče poslovima koje po Ustavu vrše drugi državni organi.

Osim što odlučuje o saglasnosti zakona i drugih opštih akata sa Ustavom i međunarodnim pravom, sud ocenjuje i ustavnost i zakonitost uredaba i drugih republičkih propisa, akata lokalne samouprave i teritorijalne autonomije, privrednih društava, političkih stranaka i udruženja građana, kolektivnih ugovora, rešava najrazličitije sukobe nadležnosti, odlučuje o zabrani rada političkih, sindikalnih i verskih organizacija i udruženja. Nadležan je i za izborne sporove, utvrđuje da li postoje povrede Ustava od strane predsednika Republike, a poverena mu je i prethodna kontrola zakona, „pre njihovog proglašenja”. Tome treba dodati i postupanje po ustavnim i drugim žalbama, što je za samo dve godine postala dominantna nadležnost Ustavnog suda i pretvorila ga u svojevrsni žalbeni sud.

S obzirom na ustavni položaj i ulogu Ustavnog suda, njegova nadležnost može biti uređena samo Ustavom. Pitanje nadležnosti Ustavnog suda, po mom mišljenju, treba da bude van domašaja zakonodavca. U suprotnom, zakonom bi se mogla menjati nadležnost suda po meri politike, zavisno od odnosa političkih snaga.

Da li su sadašnje nadležnosti USS „preopširne” i šta sa njima?

Bez izmene odredaba Ustava nema mogućnosti za sužavanje navedenih nadležnosti suda, osim u delu poslova koje je već širokoj ustavnoj listi nadležnosti pridodao zakonodavac, a koje mogu kompetentno da obave drugi organi, pre svega sudovi.

Pred Ustavnim sudom je više od 7000 ustavnih i drugih žalbi (oko 1.500 su podneli neizabrane sudije i tužioci). Gotovo trećina ustavnih žalbi izjavljena je i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Upravo ta nadležnost je uvedena Zakonom o Ustavnom sudu. Ustavnom položaju sudske vlasti je primerenije da se zaštita prava na suđenje u razumnom roku primarno obezbeđuje od strane viših – instancionih sudova ili Vrhovnog kasacionog suda. Time se ne isključuje mogućnost da se i zbog povreda ovog prava građani u krajnjem obrate i Ustavnom sudu.

Komparativno iskustvo pokazuje da je odlučivanje o povredi ovog prava pitanje kojim se prevashodno bavi sama sudska vlast. Posle iskustva sa nedelotvornom ustavnosudskom zaštitom ovog prava i pod uticajem odluka Evropskog suda, pred kojim je bio veliki broj aplikacija zbog povrede ovog prava, i zemlje u regionu su, primera radi Slovenija i Hrvatska, donele posebne zakone i ta pitanja prenela u nadležnost redovnih sudova.

Izneli ste i stav da bi u pogledu organizacije i načina rada trebalo tražiti nova rešenja! Koja, konkretno?

Sud po važećim zakonskim rešenjima o svim pitanjima odlučuje u plenumu od 15 sudija, što se u savremenom ustavnom sudovanju ne praktikuje. Da li je svrsishodno i racionalno da se kompletan sastav Ustavnog suda, na sednici izjašnjava čak i o tome da li podnesak upućen sudu ispunjava procesne pretpostavke, da li je na primer žalba uredna, blagovremena, da li je Ustavni sud nadležan da postupa po tim podnescima. To znatno usporava rad ovog suda. Smatram da nema ustavnih prepreka da odluke o pojedinim pitanjima sud može da donosi i u većima od osam članova. Naravno, ako ne bi bilo jednoglasne odluke u veću, odlučivalo bi se na sednici Ustavnog suda. O tipičnim ustavnim sporovima, odlučivalo bi se i dalje na sednici svih sudija (oceni ustavnosti i zakonitosti, saglasnosti međunarodnih ugovora sa Ustavom, zabranama rada, i dr.).

Da li bi te izmene išle u prilog efikasnosti i boljem funkcionisanju?

Svakako. U protivnom, zbog obimnih i raznovrsnih nadležnosti Ustavnog suda u okruženju, u ambijentu nedovoljnog demokratskog potencijala i neefikasnosti institucija koje se bave zaštitom prava, a pre svega sudova, ovaj sud je postao jedan od najopterećenijih organa, a zbog neadekvatnih zakonskih rešenja u pogledu načina rada i odlučivanja – usporen u obavljanju svojih osnovnih funkcija.

Dešava se i da pojedine institucije, umesto da same reše određena pitanja iz svoje nadležnosti, predmete „prebacuju” Ustavnom sudu, što dodatno zatrpava ali i krnji ugled ovog suda u javnosti, koja ne razume uvek na pravi način oglašavanje suda nenadležnim. Nadalje, zloupotrebljava se i pravo obraćanja Ustavnom sudu, pa se od suda traži da rešava sukobe nadležnosti iako je zakonom jasno utvrđena nadležnost „organa u sukobu”.

Ustavni sud je realno došao u opasnost ne samo da sam ne postupa u razumnom roku, već i da svoje osnovne funkcije ne ostvaruje delotvorno i efikasno. Mislim da bi Ustavni sud trebalo da se bavi samo najsloženijim sporovima ustavnog ranga, a zbog svega navedenog, on polako počinje da gubi fizionomiju ustavnog čuvara koji samo izuzetno postupa i da se pretvara u sud „dnevne intervencije”.

Već nekoliko puta upozoravate javnost da može doći do „zagušenja” USS?

Sud je već sada u takvoj situaciji kada su u pitanju ustavne žalbe ali bojim se da do toga može uskoro doći i u domenu normativne kontrole. Građani s pravom očekuju da USS blagovremeno i po redu prispeća odlučuje o njihovim zahtevima. Međutim, za veliki broj predmeta u radu, zbog njihovog značaja i propisanih rokova, neophodno je hitno postupanje suda. Takvo postupanje očekuje se po žalbama sudija i tužilaca ali moram da naglasim da su pred USS i druge ustavne žalbe koje zbog svoje prirode ne trpe odlaganje, jer su izjavljene takođe zbog prestanka radnog odnosa, uskraćivanja određenih ekonomskih i socijalnih prava, zaštite prava dece i starih osoba, lišenja slobode, izvršenja sudskih odluka na koje se čeka decenijama, itd.

Ali, pred USS se nalaze i zahtevi za ocenu Statuta Vojvodine, Zakona o utvrđivanju nadležnosti Vojvodine, Zakona o crkvama i verskim zajednicama, Zakona o Agenciji za borbu protiv korupcije, Zakona o Visokom savetu sudstva, Zakona o političkim strankama i desetine drugih zakona, pa i potvrđenih međunarodnih ugovora u domenu socijalnih prava, koji pokreću ozbiljna ustavnopravna pitanja. Ništa manje nisu značajne ni odluke USS po zahtevima javnog tužioca za zabranu pojedinih navijačkih grupa, „Nacionalnog stroja”, „Obraza” i organizacije „1389”. Otuda očekujem da će sudije izvestioci uskoro izaći sa odgovarajućim predlozima za dalje postupanje suda.

Sudije Ustavnog suda bile su podeljene po pitanju žalbi neizabranih delilaca pravde. Da li je to razlog što se „sporo” postupa po njima?

Kako je reč o novoj nadležnosti USS, a u nedostatku postupovnih pravila u zakonu, bilo je nužno sve njene aspekte pažljivo i svestrano razmotriti. Za to je potrebno vreme.

Iako je bilo različitih stanovišta o tom pitanju, a što se vidi i iz izdvojenih mišljenja pojedinih sudija, sud je u martu jednoglasno usvojio stavove da neizabrane sudije i tužioci imaju pravo žalbe, kao i pravo na pojedinačne odluke Visokog saveta sudstva (VSS), odnosno Državnog veća tužilaca (DVT) koje sadrže individualizovane razloge za neizbor. Nesporno je da usvojeni stavovi USS obavezuju sve njegove sudije.

U javnosti se često navodi da je Ustavni sud doneo samo jednu odluku po žalbi neizabranog sudije u slučaju Saveljić, što je formalnopravno tačno. Međutim, to je bila svojevrsna pilot odluka šireg domašaja, koju poznaje i praksa suda u Strazburu, a kojom je sud jasno iskazao stav i u pogledu ostalih žalbi, budući da se sve žalbe neizabranih sudija odnose na jednu te istu odluku – takozvanu zbirnu odluku o prestanku sudijske dužnosti i da su u suštini zasnovane na istom ili sličnom činjeničnom i pravnom stanju. I VSS je potom, donoseći pojedinačne odluke naveo da to čini uvažavajući stavove Ustavnog suda izražene u pomenutoj odluci.

Naglašavam da je USS, odmah po prijemu svake od 238 pojedinačnih odluka VSS, zatražio od podnosioca da obavesti sud da li ostaje pri žalbi i da se izjasni o razlozima neizbora koje je u odluci naveo VSS. Ustavni sud je takođe pribavio, odnosno zatražio od VSS zapisnike i drugu dokumentaciju o sprovođenju postupka izbora sudija.Konačno, prošle sedmice Ustavni sud je usvojio stavove o načinu održavanja rasprave u tim predmetima. Sve rasprave ću, bez odlaganja, zakazivati odmah po prijemu predloga sudije izvestioca.

O. Milanović

(POLITIKA, 3. oktobar 2010.)